《行政处罚法》修订后，生态环境执法应该关注哪些内容？（二）

《行政处罚法》修订后，生态环境执法应该关注哪些内容？（二）

1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了新修订的《行政处罚法》。自1996年颁布施行以来，这是行政处罚法的第三次修订。新修订的行政处罚法将于2021年7月15日起施行。作为行政处罚领域的“母法”，新的行政处罚法给行政监管，特别是行政处罚提出了一系列新要求。对于生态环境执法而言，要及时适应此类新变化，切实实现依法治污。

关注五

把握3个关键，依法运用好“首违不罚”政策

在行政实践中，“首违不罚”并不是一个新鲜词。一些行政执法领域早有尝试和探索。湖南、深圳等地早在多年前就开展交通违法行为首违不罚探索。2020年8月，上海、江苏、浙江、安徽等长三角税务部门则联合出台了《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》。

此次《行政处罚法》首次从法律的角度对此作出明确规定。该法第33条规定“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”这意味着“首违不罚”即将在生态环境领域推开。从相关领域实践看，后续国家或者地方极有可能出台类似的“首违不罚”清单。在此之前，做好“首违不罚”工作，需要把握以下几个关键。

一是“首违不罚”的起点如何界定。

简言之，首次违法从何时开始计算，是行政相对人历史上从未有过违法，还是从某个特定的时间段开始计算。关于这一点，还需要相关行政部门进一步进行明确。但是，从现有开展“首违不罚”的相关部门实践看，“历史上从未有过违法”显然难以操作和确定。未来更合理的操作路径是确定一个具体的时间段，在该时间段内没有违法，此后出现的违法即视为“首违”。

《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》第41条将这一时间段确定为“违法行为发生之日前二十四个月内”。《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》将这一时间段确定为“一年内首次违反”。

对于生态环境部门而言，亟需顶层确定具体的操作细则。在此之前，如果地方自行开展实施“首违不罚”规定时，可以自行参照前述相关规定，确定一个相对合理的期限。考虑到生态环境违法行为危害后果较大，处罚额度也较高，该时间段应当相对长一点，以一年以上为宜。

二是准确把握好“首违不罚”的适用条件。

“首违不罚”的适用是有条件，不仅仅是“首违”即可，需要同时满足“危害后果轻微并及时改正的”要求。值得注意的是，“首违不罚”是与“轻微不处罚”明显区分的。在“轻微不处罚”中，要求“没有造成危害后果”。而在“首违不罚”中，则允许“危害后果”的存在，只不过“危害后果”应当是轻微的，并且得到了“及时改正”。

应该说，关于这两类要求，都是需要相应的客观证据予以证明的。生态环境执法人员对于此类“首违不罚”案件，要及时固定好相关证据，并在调查中予以体现。

三是依法处理好“首违不罚”的决定形式。

“首违不罚”与违法行为不存在不是一个概念，仅仅是因为危害后果轻微，并且存在及时改正的情况，由行政机关决定不予处罚。

《行政处罚法》第57条规定，调查终结行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定，“违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚。”

简言之，“首违不罚”是调查终结后经过审查作出的决定，该决定并非在立案阶段就有了定论。因此，“首违不罚”并不影响案件正常的“立案调查”。同时，考虑到“首违不罚”对后续违法行为的影响，即如果第二次违法必须处罚。对于“首违不罚”以行政处罚决定的形式作出更加合理，而不应以“首违不罚”不予立案，也不宜在立案后予以销案处理。

关注六

生态环境违法行为追溯期限有可能从“二年”变成“五年”

此前，关于行政违法行为的追溯期限是明确且固定的“二年”。此次《行政处罚法》修订后，行政违法行为追溯期限有了新的规定。《行政处罚法》第36条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”

显然，生态环境领域的违法，显然有可能涉及“公民生命健康安全”，比如非法填埋处置危险废物等。该类情况下，生态环境领域极有可能出现五年追溯期的情形。

对于该追溯期限的把握，需要把握两个关键：一是“涉及公民生命健康安全、金融安全”，这一点需要在环境执法调查过程中予以适当体现；二是“有危害后果”。关于危害后果，可能出现两类理解，一类与“公民生命健康安全、金融安全”相关的危害后果，另一类与“公民生命健康安全、金融安全”无关的后果。对生态环境执法领域而言，此类情况极容易出现，比如环境污染行为，尚未危及“公民生命健康安全、金融安全”，但是造成了环境污染。

从笔者个人理解，《行政处罚法》作出五年追诉期规定的初衷在于保护“公民生命健康安全、金融安全”，因此对于“危害后果”的理解应当是与“公民生命健康安全、金融安全”相关的，而不应当无限放大。对于这一后果的证明，同样需要在调查中固定相关证据。

生态环境部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）规定，“‘未批先建’违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚。”《行政处罚法》2021年7月15日施行后，该条的适用也将作出相应调整。具体的追溯期限，需要生态环境执法部门根据实际调查情况确定。

关注七

轻微程序性违法虽违法但行政处罚依然有效，如当事人拒履行，生态环境部门可申请法院执行

近年来，随着生态环境执法力度越来越大，行政复议、诉讼率也越来越高。在实际行政处罚过程中，难免出现复议、诉讼中被确认违法的行政处罚案件。

一些地区生态环境部门对于被确认违法的“行政处罚”案件后续如何处理一直很困惑。部分符合条件的案件可以重新作出行政处罚，而有些轻微程序性违法，却无法补救。

以生态环境领域的行政处罚期限为例，目前《环境行政处罚办法》规定，“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。”但实际办案过程中，超期办案的情况并不鲜见。该类案件在复议、诉讼过程中往往被确认违法。

此次，《行政处罚法》第38条规定，“违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。”反言之，在轻微违法的情况下，虽然被确认违法，行政处罚仍然是有效的。在该类情况下，行政处罚仍需执行。当事人拒绝履行的，生态环境部门可据此向人民法院申请执行。

关注八

明确在线监控数据运用于行政处罚必须经过“法制和技术”双审核，这意味着今后生态环境部门还需要开展有效性审核

近年来，随着生态环境工作的深入推进，在线监控、视频监控等科技手段已经成为生态环境非现场监管的重要技术支撑。生态环境部在近期印发的《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》（环执法〔2021〕1号）中，明确提出“推进完善法规和标准，强化污染源自动监测数据用于行政处罚。”但在具体监管中，如何正确运用好“污染源自动监测数据”一直困扰着基层生态环境执法部门。

2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》，其中第9项内容规定排污单位要落实自行监测数据质量主体责任，“对数据的真实性负责”。该意见第10项规定，“取消环境保护部门负责的有效性审核。重点排污单位自行开展污染源自动监测的手工比对，及时处理异常情况，确保监测数据完整有效。自动监测数据可作为环境行政处罚等监管执法的依据。”

正是基于该相关规定，一些地区生态环境部门一度认为，国家规定了企业对监测数据的主体责任，由企业自行对监测真实性负责。因此，自动监测数据可以直接作为行政处罚依据。

此次，《行政处罚法》对于在线监控等非现场数据的运用提出了明确的条件和标准。《行政处罚法》第41条规定，“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。”

简言之，在线监控的数据运用必须经过“法制和技术”双审核。对于在线监控的审核而言，也就是此前生态环境部门开展的有效性审核。尽管国家取消了生态环境部门负责的有效性审核。但如果需要将在线监控数据作为行政处罚的事实依据，还是需要生态环境部门开展有效性审核工作，除非行政相对人已经自行开展了相关工作。

关注九

暗查不等同于执法，要妥善做好环境暗查暗访工作

行政机关系统内部经常采取“四不两直”的方式开展调研。在行政执法过程中，行政执法人员也常常采取暗访的形式获取第一手的环境违法信息。特别是对于一些隐蔽性、恶意性环境违法而言，暗访暗查常常能取得出其不意的效果。

但是暗查不等同于执法。此次《行政处罚法》从规范文明执法，以及保护行政相对人的角度，对于暗访暗查做了某种形式的限制。《行政处罚法》第五十五条规定，“执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。”“执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。”

对于生态环境执法人员，要更加注重自身执法行为的规范性，切实做到亮证执法。同时，在暗查暗访工作中，要准确把握调查行为的界限，在未出示执法证件前，不得随意开展调查、检查工作。更为重要的是，要注意做好自身安全防护工作，避免行为不当而得不到法律保护。

作者单位：江苏省南通市生态环境局

来源：中国环境、山东环境